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(二)承认公民诉讼第二个模型则建立在保护规范理论的概念修订与扩张之上。
说到节日，人们会想到在特定日子里载歌载舞的各类庆祝活动，它与庶民的世俗欢乐相互关联。总之，宪法和节日其实存在密切的关联，有着微妙的关系。
此外，新公民的入籍仪式也会选择在这一天进行。除了宪法日，很多国家的国庆日往往也与宪法密切相关，从而使得国庆日其实也是庆祝宪法的节日。每年的这一天，国家会通过多种形式开展宪法宣传教育活动，社会各界积极参与，共同为我们的宪法庆祝生日。通过宪法专属的节日，可以让公民了解自己的基本权利，认识自己的身份和归属。通过节日的休息，生活可能更加美好和更有诗意，人们因为有闲暇，就可以有梦想，如同诗歌所描绘的那样——那时我们有梦，关于文学，关于爱情，关于穿越世界的旅行。
在美国，1787年9月17日，参加制宪会议的50多位代表在费城的独立厅签署了美国宪法。那么，宪法和节日，这两个看似风马牛不相及的事情会有什么关系呢？实际上，宪法有专属于自己的节日，这是其他任何法律所没有的待遇，因此宪法与节日相关。(28)主张补充救济说的学者认为，一方面，改革开放以来，信访的功能已经转化为以权利救济和解决纠纷为主，其政治参与功能逐渐被弱化。
当然，这并非意味着要将党规与国法等量齐观，甚至依循后者的法治主义思维对前者进行通盘的规范化重塑，而是应在充分尊重党内法规所兼具的政治属性基础上，在制度建设中进行区隔式的均衡配置。(17)参见秦前红、周航：《通过制定技术规范完善党内法规的路径分析》，载《吉首大学学报(社会科学版)》2019年第6期，第17页。(34)参见张宗林、王凯：《国家治理视野下信访制度特性和功能的再审视》，载《行政论坛》2019年第4期，第34页。但科层体系以会议落实会议，以文件落实文件，必然脱离千家万户的群众，无法像扁平组织时期那样为他们挑水扫院子，为家家户户排忧解难。
(44)质言之，应明确党内法规和国家法律二者在所规范事务上的分野性，即党内法规主要管理党内事务，国家法律调整社会公共事务。特别是，所谓可以使用的意思究竟为何？包括中纪委在内的党中央以下的中央部委是否也能采用条例形式制定党内法规？为解决上述问题，实现规范形式与党规效力等级的严格对应，构建党内法规冲突的防范与解决机制，学者们提出两方面建议：一方面，立足当下，注重党内法规的顶层设计和统筹规划，健全前置审核和备案审查的联动机制，避免超越制定权限、内容不合理及制定程序存在重大瑕疵的党规正式实施，辅以党规评估机制与清理机制纯化规范体系。
基于上述论述可知，不仅将信访归纳为人治底色抑或鼓吹信访法治化就是程序司法化是存在问题的，而且主张尽快出台一部信访法以完成对信访的法治化重塑本身也存在可深入检讨的空间。考虑到实践中的党政联合发文基本属于规范性文件，在司法实践中引发争议的主要是规范性文件，所以，较之党政联合制定党内法规，联合发布规范性文件更多地引发了学者们的关注。(21)参见秦前红、周航：《通过制定技术规范完善党内法规的路径分析》，载《吉首大学学报(社会科学版)》2019年第6期，第20页。(52)参见温州市鹿城区综合行政执法局、章崇建二审行政判决书，浙江省温州市中级人民法院(2020)浙03行终633号行政判决书。
二、党内法规制度框架建构层面关注的三个维度国家的有效治理不仅要依靠国家法律体系和党内法规体系，还要依靠道德规范体系、行政行为体系、民间自治体系等，然而党的十八届四中全会只将法律规范体系和党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，并未将其他规范体系一并涵括。④参见潘维：《信仰人民：中国共产党与中国政治传统》，中国人民大学出版社2017年版，第89页。当下学界主要围绕两类党政联合行文的各自弊端展开指摘与批判。这说明，执政党意识到采用立法来法治化信访的时机可能并不成熟，在转型时期社会矛盾不断凸显的情势下，采用党规形式强化信访的政治属性，以群众工作统揽信访的党务化操作可能更有利于实现国家治理的终极目标。
(17)不唯如此，为解决党内法规体系的内部冲突问题，还应当参照国家法，遵循上位规优先、新规优先、特别规优先三项原则。在中国的政治构造下，党与人民之间的关系是先于宪法基于道义而生的一种政治代表关系。
也就是说，越往上，党的领导越是纯粹，越能专注于党政联合行文的事前审查。由此，研究者们就必然要对党内法规的法之属性进行充分挖掘与阐释，最大限度地匹配依法治国和依规治党的有机统一这一官方表述，进而在理论上佐证此种政治定位的正当性。
(二)党内法规制度建设中的党—政关系中国法治化进程的构造一方面是社会转型带动法治化，另一方面是法治化推动社会转型，其间的互动与冲突并存。在整体上可以看出，过去十年学界对党内法规制度建设有如下研究特点：在研究风格上，异于党史与党建理论，旨在将国法思维平行应用到党内法规制度建设中，(22)以期通过逐步形成严格的党内法规规范的逻辑结构，最终造就党规党纪体系公开、明确、稳定、合法。(16)参见郭世杰：《国家法律视域中党内法规的立法技术完善》，载《学习论坛》2021年第4期，第47页。四、结语党的十八届三中全会提出实现法治中国的战略目标，此目标须被置放在推进国家治理体系和治理能力现代化的大前提下才可自我证成。因为党规唯一能参照的平行规范体系就是国家法律，以党规建设为代表的党内治理的法治化必然需要一套话语体系，而国家法律是一个业已相对成熟的规范体系，由此将国家法律的知识和经验(包括立法、执法和司法的原理、规范、程序等)平移或嵌套到党内法规的制度建设中，可谓国法思维。(38)孙笑侠：《法治转型及其中国式任务》，载《苏州大学学报(法学版)》2014年第1期，第23页。
(18)例如，《中国共产党农村工作条例》第32条规定：不履行或者不正确履行职责的，应当依照有关党内法规和法律法规予以问责。同时，不宜将这一外延无限宽泛的概念直接植入党纪责任的规范模式中。
⑤参见鄢一龙、白钢、章永乐等：《大道之行：中国共产党与中国社会主义》，中国人民大学出版社2015年版，第7页。(35)刘正强：《总体性治理与国家访务——以信访制度变迁为中心的考察》，载《社会科学》2016年第6期，第104页。
一方面，抽离其政治功能，将信访限缩于科层制内部，暂且不论程序和机构的过密化可能带来的副作用，单就矛盾的化解而言，此种常规救济机制是否有足够的权威、资源、魄力来冲破行政科层制各种明显或隐含的关系束缚，尚存疑问。就此而言，行政信访法治化改革能否发生实际功用，更多需要等待其他法定救济机制的配套成熟，形成真正有效的互补竞争格局。
典型体现是，在凸显其法律属性之同时，一些学者可能倾向于弱化党内法规的政治属性，陷入法律中心主义的思维定式，进而潜意识地将党内法规规范化径直推定理解为一以贯之的通盘法治化。更为重要的是，党的二十大报告提出完善党的自我革命制度规范体系的重大战略部署，标志着依法治国与依规治党并进同行的中国特色社会主义法治建设在新阶段的实质拓展。(15)参见魏治勋、汪潇：《论党内法规的形式规范性及其创造性转化》，载《吉林大学社会科学学报》2019年第3期，第87页。虽然诸多认识对信访本身在法治之外的功能秉持不同程度的排斥态度，但从整体来看，它们皆试图以法治领域的具体制度来认识、比附、改革信访制度，(26)主张行政信访应纳入法治化的行政救济体系：要么发挥信访救济的独特优势，将其改造为行政诉讼与行政复议的过滤机制与补充机制(补充救济说)，(27)要么将其重构为行政性申诉救济机制的一环，发挥其替代诉讼机制之功能(申诉救济说)。
一方面，信访制度的正当性深植于中国独特的政治构造，追求的是社会正义层面上的合法性，以至于它并不排除对实定法体系的背离甚至颠覆。(34)其三，在目前政治参与制度设计尚不成熟完善的情况下，信访仍是民意通达国家的预留端口，是辅助与保护政治制度运行的缓冲设计，是链接民众与国家和党的快捷方式。
①在宪法发生学意义上，政党先于宪制这一特征决定了必须由具有先进性的党作为人民的化身代表与领导人民：②代表性立基党自身的先进性，最终确保充分实现其人民性。中国共产党居于领导地位的政治构造是中国法治的基本背景，中国法治内在于这一政治背景并在这一政治背景下展开。
由此，他们认为，党政机关联合制定的党内法规，实体上往往具备国法实质，关涉国家政权，理应由全国人大或常务委员会制定、通过才具有法定效力，故此形式不当僭越了调整范围，具有以党代政之嫌。不可否认，可归入党内法规的非规范渊源⑧或不成文的‘党内习惯法⑨的党的规矩，虽然事后经过立规程序可具体化为正式的党内法规，但是此等过于模糊的表达似乎只能仰赖个人观念、政治觉悟才可获得遵从，可能会给党内治理的法治化建设造成不良影响。
其三，严守作为党的优良传统和工作惯例的党内规矩与党内法规之间的界限，党内习惯法要成为党内法规需要经过正式的立规程序。⑧段磊：《党内法规渊源论》，载《四川师范大学学报(社会科学版)》2020年第4期，第39页。(55)魏治勋、汪潇：《论党内法规的形式规范性及其创造性转化》，载《吉林大学社会科学学报》2019年第3期，第88页。信访制度在发挥重要社会治理功能的同时，亦在治理过程中因过载促发了诸多问题。
(44)参见秦前红、苏绍龙：《论党内法规与国家法律的协调衔接》，载《人民论坛·学术前沿》2016年第10期，第56页。刘睿：《群众性与法治化：信访制度改革的张力及其反思》，载《政治学研究》2020年第5期，第35-36页。
例如，直接援引政策用语，却未对其给出精确界定。一、党内法规制度建设的重大意涵推动党内法规制度建设是党内治理法治化的必然要求，这与中国共产党之于当下中国法治建设不可替代的特殊角色直接相关。
2.对联合发布规范性文件之批判观点的反思。另一方面，党对国家和社会生活的领导是其执政的政治前提，党的领导不可避免地会渗透到国家和社会公共事务的管理活动中，同时多数公职人员兼具党员的双重身份，因此，对此等事务的调整、对此等人员的管理势必同时牵涉党务和国务，进而形成需要党政协同共治的特殊领域，党政联合行文便成为自然的制度选择。
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